La rama Legislativa del Poder Público en Colombia

• Autor: Wilson Herrera Llanos
• Cargo: Abogado. Especializado en Derecho Administrativo. Profesor de Derecho Constitucional Colombiano, Administrativo General y Procedimiento Administrativo
• Páginas: 364-406

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Presentación general del tema

Cuando hablamos del tercer elemento constitutivo u orgánico del Estado lo hacemos a partir de su noción general de «poden», que significa, potestad, imperio, mando o posibilidad de subordinar, y de «autoridad», por la que se entiende, igualmente, la potestad (o poder) que se tiene, se impone o se ejerce sobre otro, pero adjetivando dicho concepto con lo «político» o lo «público» para ubicarlo en el campo de la doctrina jurídico-constitucional que, de manera casi unánime, lo califica como un fenómeno no sólo sociológico y jurídico sino, y fundamentalmente, político.

Desde este punto de vista, nos corresponde, en esta parte, examinar las distintas formas de expresión o ejercicio de ese poder político en Colombia que, según lo hemos visto ya, a nivel nacional se manifiesta a través de tres ramas del Poder Público y por órganos que la Carta identifica como autónomos e independientes.

No olvidemos que a nivel sectorial o territorial ese poder se expresa por las autoridades que representan particularmente a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas; pero no la trataremos en este capítulo, debido a que ya fue examinada dentro del tema del territorio, y más específicamente como Organización Territorial.

En desarrollo de nuestro tema revisaremos la normatividad constitucional de cada una de las ramas y órganos del Poder Público colombiano guiados por dos criterios importantes; el primero es el consagrado en el inciso tercero del artículo 113constitucional, según el cual cada una de esas expresiones de poder, si bien tienen funciones separadas, colabora armónicamente con la otra para la realización de sus fines, y el segundo es el texto del artículo 116 de la misma Carta, modificado por el Acto Legislativo N° 03 del 2002.

Esta última disposición se refiere, primeramente, a la posibilidad constitucional de que el Congreso ejerza funciones judiciales y a la excepcional atribución legal de estas mismas funciones a las autoridades administrativas, sin que ellas se extiendan a la instrucción de sumarios ni al juzgamiento de delitos y, después, a la eventual investidura a particulares de la función de administrarjw;ticia, ya sea en la condición de jurados en causas criminales, de conciliadores,. o de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.

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El reconocimiento del carácter unitario de la actividad estatal y de su expresión en funciones, ramas u órganos acabó desde hace tiempo con la gran importancia doctrinaria de la división tripartita de los poderes públicos.

Fue en la Reforma Constitucional de 1936 cuando por primera vez se cambió la denominación de «poderes» por la de «órganos» y se precisó que éstos tenían funciones separadas pero las ejercían mediante una colaboración armónica entre ellas para lograr los fines del Estado, y en la de 1945se sustituyó tal nominación por la de «ramas».

Como la Carta de 1991se resiste a descartar totalmente la tridivisión de las funciones estatales, aunque sin dejar de advertir, en acatamiento del moderno criterio sobre las mismas, que ellas son amplísimas y diversas, autónomas e independientes, pero integradas coherentemente en aras de la función primordial del Estado, nos sentimos obligados a referimos someramente al asunto de la tridivisión.

En contra del criterio de muchos, creemos que los antecedentes más importantes del tema de la diversificación de las funciones estatales se encuentran definidos no exactamente en la Teoría montesquiana de la Tridivisión de los Poderes, que supuestamente explicó a través de la historia que la única forma de limitar y controlar el poder era mediante su repartición en tres expresiones del mismo: el poder legislar, el poder administrar y el poder resolver los conflictos.

Es harto conocido que desde la antigiiedad ya el problema del ejercicio concentrado o monopólico del poder fue objeto de variadas confrontaciones ideológicas, y son muchos los autores que citan, en tal dirección, los análisis de Aristóteles en su obra La Política, donde se indica que sólo es bien organizado aquel Estado que separa sus tres partes o elementos representativos, sin mencionar, además, el Ensayo sobre el Gobierno Civil de 1690,de John Locke, en el que se censuraba la falta de participación en los poderes legislativos y ejecutivos, concentrados en cabeza del príncipe absoluto, y la ausencia de juez que decidiera con justicia e imparcialidad.

El profesor José Eugenio Soriano García¹ en su ensayo sobre «Los fundamentos históricos del Derecho Administrativo», nos ubica acertadamente el asunto cuando nos dice que el principio de la División de los Poderes es un «auténtico mito indestructible del Estado de Derecho y base de todaPage 366 especulación politica a partir del siglo XVIII», ya que en la cultura jurídica anterior a Montesquieu se tenía perfecta noticia del significado de la separación de las funciones entre los distintos estamentos políticos, y esa técnica de separación de autoridades fue proclamada por el cardenal Richelieu en lMl mediante el Edicto de Saint Germain-en-Laye porque tal idearium correspondía a una forma de la monarquía absoluta de dividir eficazmente su propio trabajo.

El autor, basado en citas de Ch. Eisenmann (1933) y L. Althuser (1968), demuestra en su trabajo que el planteamiento de la separación de poderes no era ningún esquema expuesto linealmente por Montesquieu hacia la construcción de un Estado de derecho «opuesto al Ancien Régime con el fin de acabar con su deposito poden», sino que respondía a otros intereses menos confesables de correlación de fuerzas y de reparto de cuotas de poder.

El primero destaca que en los textos montesquianos el Rey tiene derecho a veto, es decir, poder de interferencia en el legislativo y el legislativo, a su vez, puede fiscalizar al ejecutivo para controlar las leyes que ha votado y al judicial cuando se convierte en Corte en los casos de juicios a los nobles cuyas prerrogativas es necesario preservar, todo lo cual se resume al decir:

En una palabra, no se trata de poderes iguales y separados, sino sencillamente de poderes que actúan como una maquinaria, en cuyo engranaje los diferentes círculos son secantes entre si, con amplías zonas de interferencia, precisamente aquellas en que la ideologia aristocrática de Monrtesquieu queda expuesta a la luz.

El segundo, a su vez, afirma que Monstesquieu pasa de contrabando como republicano y amigo del pueblo y con su exquisita manera de razonar y la utilización del ejemplo inglés pudo hacer creer que era el campeón de la causa de la burguesía, siendo tal creencia vana, ya que los revolucionarios más serios y radicales como Sieyéssabían plenamente quién era Montesquieu y a qué intereses aristócratas representaba.

Hoy son escasos los profesores de esta materia² que todavía hablan del ejercicio constitucional de «poderes» y estiman que la ideología típica de sistemas capitalistas como el nuestro impone la división del «poder político» en ramas u órganos como la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, con el fin de evitar la concentración del poder y lograr que el poder controlePage 367 al poder mismo corno mecanismo para...