Sentencia nº 25000-23-24-000-2001-9130-01(13353) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Septiembre de 2003

• Número de expediente: 25000-23-24-000-2001-9130-01(13353)
• Fecha: 18 Septiembre 2003
• Emisor: SECCIÓN CUARTA
• Materia: Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
• Tipo de documento: Sentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 25000-23-24-000-2001-9130-01(13353)

Actor: P.F.A.S.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA

F A L L O

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la Sentencia del 4 de abril de 2002, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en juicio de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la actuación administrativa contenida en las Resoluciones N° 0578 del 10 de abril, N° 1120 del 14 de julio y N° 1497 del 29 de septiembre, todas del año 2000, proferidas por la Superintendencia Bancaria, mediante las cuales sancionó al demandante al pago de la suma de $19.000.000.

ANTECEDENTES

La Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A., representada legalmente por P.F.A.S., suscribió los días 17 de abril de 1997 y 2 de mayo de 1997, contratos con los municipios de Medellín y Silvania, respectivamente, en los que se obligó a administrar patrimonios autónomos con los recursos aportados por estos municipios, para garantizar el pago de los bonos pensionales y de las cuotas partes de bonos generadas por el pasivo laboral de los funcionarios de estas entidades territoriales.

Después de una visita practicada a la sociedad Porvenir S.A., la Superintendencia Bancaria solicitó explicaciones al representante legal, mediante comunicación N° 97033791 del 21 de octubre de 1997.

El actor presentó las explicaciones solicitadas, sin embargo, la Superintendencia Bancaria profirió la Resolución N° 0578 del 10 de abril de 2000, por medio de la cual impuso una multa al representante legal de Porvenir S.A. por la suma de Diecinueve millones de pesos ($19.000.000.), argumentando que las entidades administradoras de fondos de pensiones no estaban facultadas para administrar patrimonios autónomos destinados a garantizar el cumplimiento de obligaciones derivadas de cuotas partes y bonos pensionales.

La parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior resolución.

La Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución N° 1120 del 14 de julio de 2000 y el de apelación a través de la Resolución 1497 del 29 de septiembre de 2000 confirmando en todas sus partes el acto recurrido.

DEMANDA

Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, P.F.A.S., solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 0578 del 10 de abril de 2000, 1120 del 14 de julio y 1497 del 29 de septiembre, todas del año 2000, proferidas por la Superintendencia Bancaria.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitó ordenar al Tesoro Nacional el reintegro de la multa pagada los días 13 de octubre y 21 de diciembre de 2000, por la suma de $19.000.000. debidamente actualizada mediante la aplicación del índice de precios al consumidor. Adicionalmente que se reconozca el interés bancario corriente desde la fecha de realización del depósito hasta su devolución, con base en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y ordenar a la Superbancaria suprimir las anotaciones que se hayan hecho sobre la sanción impuesta.

1. Señaló que se vulneró el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo porque la potestad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria había caducado, toda vez que transcurrieron más de 3 años entre la fecha en las que se firmaron los contratos cuestionados (17 de abril de 1997 y 2 de mayo de 1997) y aquella en la que se notificó el acto que resolvió el recurso de apelación contra la Resolución N° 0578 del 29 de marzo del año 2000 (9 de octubre de 2000)

   Citó jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado para señalar que el término de tres años que prevé el Código Contencioso Administrativo culmina una vez el acto se encuentre en firme.

2. Indicó que se vulneraron los artículos 99 del Código de Comercio, en concordancia con los artículos 168 y 173 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, porque la Sociedad Administradora tenía capacidad jurídica para suscribir los contratos de administración de fondos de pensiones voluntarias mediante la concertación de planes empresariales innominados con los municipios de Medellín y Silvania, pues el artículo 23 del Decreto-Ley 1299 de 1994, autorizó a las entidades públicas para celebrar los contratos y manejar a través de patrimonios autónomos los recursos correspondientes, y no dijo nada sobre las sociedades administradoras de pensiones de cesantías, quienes estaban autorizadas por leyes preexistentes.

   Aclaró que la Sociedad puede constituir tres clases de patrimonios autónomos: El fondo de pensiones, el fondo de cesantías y el fondo de pensiones voluntarias, este último fue el utilizado para las operaciones cuestionadas, por tanto el demandante obró conforme al numeral 5° del artículo 168 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

   Manifestó que la Superintendencia Bancaria autorizó a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., con anterioridad la celebración de los contratos, toda vez que aprobó su publicidad para ofrecer al público en general la administración de obligaciones pensionales a través del “Plan Empresarial Innominado”, por medio del cual los empleadores podían provisionar los recursos necesarios para atender necesidades laborales futuras.

   Sostuvo que el artículo 2° del Decreto Reglamentario 810 de 1998, confirmó la facultad de las sociedades administradoras de pensiones y de cesantías para administrar a través de patrimonios autónomos, los recursos orientados a garantizar el cumplimiento de las obligaciones pensionales del sector público. Agregó que el reglamento no podía modificar las competencias de las administradoras de pensiones, por lo que concluyó que la potestad proviene de la ley.

3. Finalmente señaló el cargo de incompetencia del funcionario que produjo la resolución sancionatoria, porque quien ejerce la inspección y vigilancia de las instituciones financieras es el P. de la República sin que exista delegación alguna con fundamento en el artículo 211 de la Constitución Política, a favor del Superintendente Bancario o los superintendentes delegados.

   OPOSICIÓN.

   La Superintendencia Bancaria, por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó dos excepciones:

   1. El actor no planteó en vía gubernativa el cargo relativo a la incompetencia del funcionario, para lo cual citó jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido que no es posible discutir ante la jurisdicción hechos no alegados ante la Administración.

   2. La demanda es inepta, porque no comprendió a todos los litis consortes necesarios, como es el caso de la Nación-Tesoro Nacional, beneficiaria de las multas que se imponen.

   De otra parte, frente al primer cargo de caducidad de la multa, manifestó que la conducta sancionada incluye la administración de los recursos destinados al pago de bonos y cuotas partes a cargo de los municipios, actividad que no estaba autorizada a los fondos de pensiones, por tanto la infracción persistió en el tiempo hasta el día en que dejaron de administrar los dineros, esto es, el 30 de mayo de 1999.

   También indicó que la caducidad podría contarse a partir de la entrada en vigencia del Decreto 810 de 1998, el 30 de abril de ese año, fecha en la cual la sociedad quedó facultada para administrar patrimonios autónomos destinados a garantizar obligaciones derivadas de bonos pensionales y cuotas partes, pero en todo caso la sanción quedó ejecutoriada antes del vencimiento de 3 años.

   Agregó que según la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el término de que trata el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo es para que la Administración imponga la sanción.

   Ratificó que las sociedades administradoras de fondos de pensiones no estaban autorizadas para administrar los recursos provenientes de cuotas partes y bonos pensionales, porque las sociedades fiduciarias eran las únicas entidades facultadas para ello, de conformidad con el Decreto 1299 de 1994.

   Afirmó que sólo a partir del Decreto 810 de 1998 las sociedades administradoras de fondos pensionales pueden celebrar contratos de administración de patrimonios autónomos.

   Indicó que este Decreto se dictó con base en las facultades de intervención de que trata el artículo 48 del E.O.S.F., por lo cual el Gobierno Nacional podía ampliar las operaciones autorizadas a las sociedades administradoras de fondos de pensiones. En consecuencia, consideró que el Decreto 810 de...