Sentencia nº 156 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Diciembre de 1990

• Número de expediente: 156
• Fecha: 11 Diciembre 1990
• Emisor: SECCIÓN PRIMERA
• Materia: Derecho Público y Administrativo
• Tipo de documento: Sentencia

Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo . - Bogotá, D.E., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa (1990).

Referencia: Expediente No. S - 156. Actor: C.H.H..

Aunque comparto la decisión adoptada por la Sala dentro de este proceso, me separo de algunas de las razones contenidas en la parte motiva do la providencia, como se anota a continuación:

1. Considera la Corporación que no es suficiente para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República, que la Ley 1a. de l984 le haya asignado al Ministerio de Minas y Energía la función de adoptar la política nacional en materia de transporte de hidrocarburos porque “su propósito no fue el de crear situaciones jurídicas, derechos u obligaciones nuevas para el administrado, sino apenas el de reorganizar la administración para un mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energía... pero tales funciones de adopción de políticas no pueden entenderse nunca en el sentido de que a través de ellas se puedan desarrollar o regular materias no reguladas previamente por el legislador...” (folios 253 y 254).

   Sin embargo, en mi opinión, si bien es cierto que la facultad de adoptar políticas no puede entenderse en el sentido de que ella - permita modificar leyes preexistentes - como a renglón seguido lo dice la sentencia - también lo es que el P. de la República al reglamentar la ley sí le puede señalar al Ministerio las orientaciones, los criterios y principios que debe atender al adoptar la política nacional sobre la materia. Aceptar el criterio restrictivo que contiene la sentencia, según el cual para que se pueda adoptar una política en materia de transporte de hidrocarburos se requieren desarrollos legislativos adicionales a los contenidos en la Ley la. de 1984, significa, no solo cercenar la potestad reglamentaria e impedir la aplicación de una ley vigente, sino establecer - en ausencia de tales desarrollos legislativos - la imposibilidad de que el país pueda contar con una política en un campo tan vital y de tanta importancia para el - país, como el petrolero, con todas las repercusiones que de ello se derivan.

2. Aunque por razones diferentes, comparto la decisión adoptada por la Sala al declarar la nulidad del Decreto 128 de 1986. Ello, porque a mi juicio el P. de la República sí hizo uso equivocado de la potestad reglamentaria, no porque la Ley la. de 1984 no permita ser reglamentada, sino porque se apartó de la facultad que tiene para señalarle al Ministerio por vía reglamentaria las orientaciones, los criterios y los principios generales que este organismo debe tener en cuenta al adoptar una política; vale decir, una estrategia, frente a las realidades y necesidades presentes y futuras del país en materia petrolera. El Ejecutivo en lugar de señalar esas orientaciones, esos criterios, esos principios generales, optó por restringir directamente la actividad del transporte de crudos, dar orientaciones al Ministerio, señalar requisitos para la celebración de contratos y asignar funciones al Ministerio y a algunas de sus dependencias, lo cual es ajeno al señalamiento de políticas; y si lo fuera, no hay que olvidar que el legislador le asignó al Ministerio y no al Presidente, la facultad de adoptarlas. En materia de distribución de competencias y de funciones administrativas, al igual que en la jurisdiccional, no tiene cabida el principio de que “quien puede lo más, puede lo menos”; esa distribución hace imposible que el superior asuma funciones o facultades que la Constitución o la ley ha reservado a sus subalternos.

3. No considero afortunado ni lógico el alcance que le da la Corte a la expresión “adoptar la política nacional” contenido en la transcripción de folios 251 y 252, en cuanto la identifica y limita a la facultad de presentar al Congreso las reformas legislativas pertinentes. Si ello fuere así, en qué quedaría la iniciativa que el Ejecutivo tiene en materia legislativa? Tampoco comparto, del todo, la precisión que sobre el particular hace la Sala a folio 253; pues se refunden dentro del concepto de “adoptar políticas”, actividades puramente administrativas e incluso de policía administrativa, como las de “inspección, control y vigilancia”. Tampoco creo que las políticas que se adopten puedan referirse exclusivamente a las “entidades adscritas y vinculadas” y que “como función de gobierno, no es más que la facultad de guiar el rumbo a la acción y gestión administrativa de cada entidad” (folio 253), pues es innegable que en materia de tanta trascendencia para la vida económica del país, dichas políticas deben comprender igualmente a los particulares que se dedican a cualquiera de las actividades a que se refiere el literal a) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984.

   J.B.R..

   POTESTAD REGLAMENTARIA/ HIDROCARBUROS/ POLICIA ADMINISTRATIVA/ ECOPETROL - Facultades (Salvamento de voto)

   El gobierno en el presente asunto excedió la facultad reglamentaria que tenía con fundamento en la Ley 1a. de 1984, porque so pretexto de su ejercicio pueden desconocer derechos adquiridos de los propietarios de los oleoductos definidos como de uso privado por el código de petróleos. En este sentido me parece clara la nulidad del artículo 1º del Decreto 128 de 1986 impugnado. Disponer que la operación y mantenimiento de tales oleoductos se efectuará a través de Ecopetrol, implica, nada más y nada menos, una expropiación sin indemnización. El decreto no debió anularse en su integridad porque contiene ciertas previsiones de policía administrativa que no está afectada de ilegalidad.

   SALVAMENTO DE VOTO

   DEL DOCTOR CARLOS BETANCUR JARAMILLO

   Bogotá, D.E., enero veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y uno (1991).

   Referencia: Expediente No. S - 156. Actor: C.H.H.. Ponente: Dr. C.G.A..

   Con todo respeto me separo de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena el 6 de diciembre de 1990.

   En primer lugar, reitero lo que expuse en mi salvamento de voto suscrito el día 22 de enero del presente año y elaborado en relación con la sentencia de 14 de los mismos mes y año (Proceso S - 157). Así, mantengo mi posición doctrinaria en torno a lo que entiendo por adoptar una política; igualmente insisto en el carácter de ley cuadro que tiene la Ley 1a. de 1984.

   Lo anterior no me impide aceptar que el gobierno en el presente asunto excedió la facultad reglamentaria que tenía con fundamento en la citada ley, porque so pretexto de su ejercicio pueden desconocer derechos adquiridos de los propietarios de los oleoductos definidos como de uso privado por el código de petróleos. En este sentido me parece clara la nulidad del artículo 1º del Decreto 128 de 1986 impugnado. Disponer que la operación y mantenimiento de tales oleoductos se efectuará a través de Ecopetrol implica, nada más y nada menos, una expropiación sin indemnización.

   Lo enunciado pone de presente la infracción de los artículos 30 y 31 de la Carta.

   Estimo entonces que estos aspectos debieron tocarse en el fallo cuestionado.

   Considero también que el decreto no debió anularse en su integridad porque contiene ciertas previsiones de policía administrativa que no están afectadas de ilegalidad; y que su anulación puede crear el equívoco de que no tienen aplicación hacia el futuro.

   En este orden de ideas, son legales los mandatos contenidos en los dos parágrafos del artículo 1º. No existe en esto una contradicción porque en estricta técnica dichos parágrafos no tienen el carácter de tales, sino que son normas que tienen vida propia y no dependientes del artículo 1º.

   Tampoco existe motivo de orden legal o constitucional para anular los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º. A. porque, como lo afirma la sentencia “se limitan a reproducir otras disposiciones de índole legal o reglamentaria consagradas en la legislación vigente sobre la materia”, es un exceso en el poder anulatorio, con el peligro de que en el futuro se entorpezca la labor del Ministerio de Minas y de Ecopetrol con la alegación por los administrados de los efectos erga - omnes de su nulidad. Asimismo se corre el peligro que mañana se alegue que como las anuladas eran posteriores y derogatorias de la legislación preexistente, esta no subsista.

   Con todo respeto, creo que solo debió anularse el artículo 1º del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, con exclusión de sus dos parágrafos, que son autónomos e independientes.

   Con todo respeto.

   C.B.J..

   POTESTAD REGLAMENTARIA/ HIDROCARBUROS/ ECOPETROL - Facultades/ DERECHOS ADQUIRIDOS - (Salvamento de voto)

   Que el Decreto 128 de 1986 dispusiera “la operación y mantenimiento de los oleoductos definidos como de uso privado por el Código de Petróleos, destinados al transporte de crudos y terminales cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto, se efectuará a Ecopetrol”, no significa que afecte per se derechos adquiridos y que vulnere el principio básico de la propiedad privada consagrado por el artículo 30 de la Constitución Nacional. Se trata de una simple particularidad para el mantenimiento y operación de esos oleoductos y de esos terminales. No se ve que se haya ido más allá del poder reglamentario. Un decreto reglamentario puede conferir a su turno la facultad de reglamentar - o subreglamentar - a un organismo del Estado, dentro del moderno criterio de la desconcentración administrativa.

   SALVEDAD DE VOTO

   DEL DOCTOR ALVARO LECOMPTE LUNA

   A LA SENTENCIA DISCUTIDA Y APROBADA POR LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORPORACION DE FECHA SEIS (6) DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA (1990).

   Bogotá, D.E., veinticinco (25) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991).

   Referencia: Radicado No. S - 156. Actor: C.H.H..

   El suscrito consejero, muy respetuosamente, se permite consignar su cordial disentimiento con la mayoría de la Sala que acogió las tesis sostenidas en la providencia arriba referenciada, por las siguientes razones:

   1a. El acto acusado en la demanda - Decreto número 128 de 1986 - no sólo fue dictado por el...