Sentencia nº 5908 y 5983 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Noviembre de 1994

• Fecha: 10 Noviembre 1994
• Número de expediente: 5908 y 5983
• Emisor: SECCIÓN SEGUNDA
• Materia: Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo
• Tipo de documento: Sentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JOAQUÍN BARRETO RUIZ

Santafé de Bogotá, D.C., octubre once (11) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 5908 y 5983

Actor: C.A.P.Y.L.F.A.M.

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACUMULACION PROCESOS DECRETOS DEL GOBIERNO

Procede la Sala a decidir los procesos acumulados de la referencia, en los cuales se impetra la nulidad de algunos apartes del Decreto 1176 de 1991, expedido por el señor Presidente de la República.

CONTENIDO DE LA DEMANDA EN EL PROCESO No. 5908

El ciudadano C.A.P., en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., solicita se declare la nulidad de los artículos 4o. y 6o. del Decreto 1176 del 6 de mayo de 1991 proferido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad conferida en el ordinal 3o. del artículo 120 de la Carta de 1886, por el cual se reglamentan el parágrafo del artículo 98 y el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (folio 2, expediente No. 5908).

En el escrito introductorio sostiene que el Decreto 1176 de 1991 en sus artículos 4o. y 6o., excedió la potestad reglamentaria establecida en la Constitución y creó unas obligaciones nuevas para los empleadores no consagradas en las normas de la Ley 50 de 1990; que Ia potestad reglamentaria de que invistió al jefe del Estado la Carta de 1886 en el ordinal 3o. de su artículo 120, no lo facultaba para modificar o adicionar las leyes, sino simplemente para reglamentarlas; que dicho precepto constitucional, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y los principios sobre jerarquía de las reglas de derecho determinan los límites de la potestad reglamentaria, respecto de lo cual existe abundante jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia; que ni el parágrafo del artículo 98 ni el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 señalaron la obligación para los empleadores de pagar intereses distintos al 12% anual o proporcional por fracción, de acuerdo con lo establecido en la Ley 12 de 1975; que en ejercicio abusivo e ilegal de la potestad reglamentaria, el ejecutivo creó una nueva obligación no prevista en la ley, a los empleadores de aquellos trabajadores que voluntariamente se han acogido al régimen del auxilio de cesantía, indicado en la Ley 50 de 1990, artículo 99, y que se encontraban vinculados a ellos con anterioridad al 1o. de enero de 1991; que igual cosa ocurre con el artículo 6o., pues las obligaciones para los empleadores de aquellos trabajadores vinculados con anterioridad al 1o. de enero de 1991, pero que voluntariamente se acogieron al nuevo régimen del auxilio de cesantía, están expresamente consagradas en los numerales 1o., 2o. y 3o. del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y que como se puede leer claramente en el numeral 3o., la única obligación establecida para los empleadores a 31 de diciembre de cada año, es la del pago de los intereses legales indicados en la Ley 12 de 1975 y la consignación del auxilio de cesantía en los fondos que la misma crea; que del propio análisis de la exposición de motivos de la Ley 50 de 1990, se desprende que el legislador simplemente mantuvo el régimen de intereses legales establecidos en la Ley 12 de 1975 para todo el régimen del auxilio de cesantía nuevo y que se pagará a través de los fondos, por lo que no se entiende cómo mediante la facultad reglamentaria puede ni más ni menos que crearse una nueva obligación para los empleadores colombianos, cuando el legislador quiso lo contrario, es decir, limitar la obligación del empleador al pago de los intereses establecidos en la ley 12 de 1975.

Suspensión provisional.

En la demanda se solicitó además la suspensión provisional de los actos enjuiciados (fls. 10 a 12 ibídem), la cual fue denegada mediante auto del 8 de agosto de 1991 (fls. 14 a 16 ibídem), decisión que una vez recurrida (fls. 18 y 19 ibídem) fue confirmada por auto del 2 de octubre del mismo año (fls. 21 a 23 ibídem).

CONTENIDO DE LA DEMANDA EN EL PROCESO No. 5983

Por su parte el ciudadano L.F.A.M., en ejercicio de la misma acción, solicita la nulidad de los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 del aludido Decreto 1176 de 6 de agosto de 1991 (fl. 2, expediente No. 5983).

En el libelo manifiesta que el parágrafo del artículo 98 de la Ley 50 de 1990 reglamentado por el Decreto 1176, disposición que fue dictada en abierta y ostensible extralimitación de la facultad reglamentaria que tiene el Gobierno, y por ende, deberá ser declarada por el Consejo de Estado la nulidad total del decreto impugnado; que el artículo 1o. del aludido Decreto 1176, en claro exceso de la potestad reglamentaria, determina el procedimiento que debe seguir el empleado que vinculado por contrato de trabajo con antelación a la vigencia de la Ley 50 de 1990 quiera acogerse al nuevo régimen de cesantías, indicando que deberá hacerse por escrito con una anticipación no inferior a un mes a la fecha a partir de la cual se acoge al referido régimen; que al imponer ese plazo, hubo extralimitación de la facultad reglamentaria, pues el parágrafo del artículo 98 de la Ley 50 de 1990 simplemente consagró la necesidad de la comunicación escrita y la fecha a partir de la cual se acogen al nuevo régimen de cesantías, dejando la posibilidad de que la fecha escogida sea hacia el futuro o incluso de manera retroactiva, y nada impide en el momento presente que un trabajador exprese a su empleador la decisión de acogerse al nuevo régimen en forma retroactiva, por ejemplo, al 1o. de enero de 1991, fecha en que entró en vigencia dicha ley; que el artículo 2o. del decreto acusado también presenta un exceso de la facultad reglamentaria, puesto que la Ley 50 de 1990 no estableció que al trabajador con contrato de trabajo vigente antes del 1o. de enero de 1991, al manifestar su intención de acogerse al nuevo régimen, deberá hacérsele una liquidación definitiva del auxilio de cesantías, junto con sus intereses legales, lo cual viola ostensiblemente el artículo 1o. de la Ley 52 de 1975, como sí lo hizo en cambio dicha ley con la estipulación del salario integral; que el artículo 3o. del Decreto 1176 igualmente presenta un exceso de la facultad reglamentaria, ya que ningún artículo de la Ley 50 de 1990 señala la obligación de consignar las cesantías que se hayan causado a la fecha en que el trabajador manifiesta su voluntad de acogerse al nuevo régimen, en el fondo respectivo, ni mucho menos la de entregar directamente los intereses dentro del mes siguiente a la fecha de liquidación del auxilio de cesantía; que el mismo decreto en su artículo 3o. ha generado la obligatoriedad de consignar la cesantía causada hasta la fecha en que se decida acogerse al régimen de la Ley 50 de 1990, en el fondo escogido por el empleado, obligatoriedad que ni filosófica ni jurídicamente fue contemplada por el legislador, además de haber modificado de manera ilegal el artículo 1o. de la ley 52 de 1975; que el mencionado decreto en su artículo 4o, nuevamente abusando de la potestad reglamentaria, pretende imponerle al empleador el pago de unos intereses comerciales sobre el valor que debe consignarse en el fondo, siendo que la Ley 50 nunca consagró el cobro de tales intereses, ni le otorgó a las sociedades administradoras de los fondos de cesantía, la facultad de liquidarlos y cobrarlos; que el plazo a que hace referencia el artículo 6o. del decreto 1176 de 1991 es el comprendido entre el 31 de diciembre y el 15 de febrero del año siguiente, plazo de gracia que estableció la Ley 50 para que el empleador consignara en el fondo respectivo, las cesantías causadas y liquidadas a 31 de diciembre de cada año; que ese plazo dado por el legislador fue consagrado sin ningún tipo de interés ni legal ni comercial, por lo que la imposición hecha por el artículo 6 aludido, constituye obviamente una extralimitación del gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

El demandante concluye diciendo que en este asunto la violación se produce por infracción directa de la ley, por errores evidentes de derecho, al existir exceso en la facultad reglamentaria al preferirse el Decreto 1176 de 1991, el cual infringió "los artículos 1 y 2 de la ley 52 de 1975, los artículos 98 y 99 de la Ley 50 de 1990, el artículo 249 del Código Sustantivo del Trabajo y artículo 120 de la Constitución Nacional”. (fl. 11 ibídem).

Suspensión provisional.

En el escrito demandatorio se pidió la suspensión provisional de los artículos enjuiciados (fls. 13 a 25 ibídem) y por auto del 8 de octubre de 1991 (fls. 26 a 35 ibídem) se dispuso suspender provisionalmente, la frase "con una anticipación no inferior a un (1) mes", contenida en el artículo 1o., al igual que el artículo 4o. y el artículo 6o. del decreto mencionado, negándose la suspensión provisional de lo demás del artículo 1o. y de los artículos 2o. y 3o. del mismo decreto (fl. 34), decisión que al ser recurrida por el apoderado de la Nación (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fls. 46 a 50 ibídem) fue confirmada mediante auto del 18 de febrero de 1992 (fls. 56 a 61 ibídem).

CONTESTACION DE LAS DEMANDAS

El apoderado de la Nación en los escritos de contestación de las demandas (fls. 29 a 32 expediente No. 5908 y 68 a 73, expediente No. 5983) expresa, por los motivos allí consignados, que en el caso sub - judice el ejecutivo no ha desbordado su poder reglamentario, razón por la cual a su...